政風新聞 宋柏誼報導
我們需要更專業的國會預算監督
——給2027年中央政府總預算審議的一些提醒
台中市嘉陽高中校長 賴昭呈博士 2026.08.27
三十多年前，我的碩士論文研究的是「我國中央政府非營業循環基金的行政與政治面向」。1995年寫這個題目時，我最關心的其實不是會計帳面上的盈虧，而是一個看似簡單、其實非常政治的問題：政府有限的錢，為什麼分配給這個政策，而不是另一個政策？誰決定？誰受益？誰承擔成本？
這個問題其實早在1940年，美國政治學者 V. O. Key, Jr. 就提出過一個後來成為預算研究經典的問題：「究竟應根據什麼基礎，決定將X元分配給活動A，而不是活動B？」（On what basis shall it be decided to allocate X dollars to activity A instead of activity B?）
三十年後再看中央政府總預算的爭議，我反而覺得，當年研究預算政治學時學到的一些基本觀念，現在仍然值得拿出來討論。尤其經歷2026年爭議、2027年度中央政府總預算案即將進入立法院審議，我想提出幾個很基本、但很重要的提醒。
第一，刪預算是立法院的權力，但「會刪預算」和「把預算刪好」，是兩件不同的事情。
國會本來就有監督行政部門的責任。預算浮編、重複編列、執行率過低、績效不彰，當然應該檢討；甚至長期沒有成效的計畫，也不能因為年年都編，就理所當然繼續存在。但是預算審議不是單純做減法。真正專業的預算審議，應該先問：這筆錢的政策目的到底是什麼？過去執行成果如何？如果刪除10%、30%甚至全部刪除，會停止哪一項政府服務？是否有替代方案？最後受到影響的是行政機關本身，還是人民？這些問題如果沒有回答清楚，刪掉的就不一定是「浪費」，而可能是政府原本應該提供的公共服務。預算政治學大師 Aaron Wildavsky 一再提醒我們：預算並不只是數字，而是政治選擇的結果。換句話說，編列預算是一種政治選擇，刪除預算同樣是一種政治選擇。
第二，不同的預算，不能用同一把尺來衡量。
我之前研究中央政府基金時，就特別把不同性質的基金加以分類。有些支出可以強調成本、收益與效率；但是有些支出的存在，本來就是為了達成特定公共政策。例如國防、外交、教育、文化、社會福利、疾病防治、災害準備、科研乃至於政府資訊安全，它們很難單純用「今年花100元，明年賺回多少錢」來評價。所以預算審議最忌諱的一件事情，就是把性質不同的支出，用相同的比例、相同的公式一次處理。通案刪減看起來最快，政治上也最容易說明，但行政效果往往最難精確控制。真正好的預算審議，應該是「逐項判斷」，而不是只做「比例處理」。
第三，凍結預算和刪除預算，必須分清楚。
如果立法院對某項政策有疑問，但資訊尚不足，凍結部分預算、要求主管機關提出報告，經審查後再決定是否解凍，本來就是一種監督技術。但是刪除預算不同。一旦刪除，就代表國家在這個年度減少甚至放棄這一部分資源配置。因此，「我有疑慮」不必然等於「我就把它刪掉」。預算審議至少應該區分：可以直接刪除的浪費；需要改善的執行缺失；需要補充說明的政策疑慮；以及即使執行困難，國家仍不能放棄的基本功能。這四者如果混在一起，最後造成的行政後果可能完全不同。
第四，刪一筆預算之前，一定要問：「誰受益？誰受損？」
這正是預算政治學最重要的問題。Wildavsky有一個我寫論文時就非常重視的觀點：要判斷預算改革是否真的比較好，必須指出誰因此受益、誰因此受損；因為預算改革，本質上就是政治影響力的重新分配。預算不是抽象數字。每一筆預算背後，都代表某一項政策、某一群受益者，以及某一種政府責任。增加預算是一種資源重分配，刪除預算也是。因此判斷一項刪減是否合理，不能只看「總共省下多少錢」，而要把受影響的對象說清楚。如果刪減的是政府內部行政成本，與刪減地方補助、弱勢服務、教育資源或災害防救，政治與社會效果完全不同。一個負責任的立法委員，在提出重大刪減時，最好也能回答：這筆刪減預計影響哪些人？影響多少人？是否有其他經費可以支應？短期節省的財政支出，是否可能造成更大的長期成本？
第五，不要只看單一年度，要看歷年趨勢。
這也是研究預算時，我特別注意的一件事。預算制度具有很強的歷史延續性。Wildavsky的預算研究，以及 Charles E. Lindblom 所提出的漸進決策觀點，都提醒我們：現實世界的公共政策很少每年從零開始重新決定，而往往是在既有政策基礎上逐步調整。這就是預算研究所說的 漸增主義（incrementalism）。所以預算審議不應只比較「今年比去年多多少」，還應該看三年、五年甚至十年的趨勢。有沒有長期成長過快？是否曾經大幅增加但績效沒有改善？或者表面上預算增加，其實只是物價、人事成本或業務量上升？反過來說，如果一項多年穩定存在的政府功能突然遭到大幅刪減，也應該特別說明政策理由。因為當預算突然脫離長期漸增的軌跡，出現大幅增加或大幅刪除時，我們就應該進一步追問：究竟是政策環境改變了，還是政治權力與政策優先順序改變了？
第六，立法院要強化自己的預算專業能力。
寫論文時，我就注意到一個問題：行政機關掌握大量專業資料，而立法機關要在有限時間內審查龐大的政府預算，資訊本來就不對稱。一個立委再認真，也不可能獨自熟悉國防武器、人工智慧、醫療、能源、文化、教育、外交、交通建設等所有領域。所以真正成熟的國會監督，不能只靠個別委員的政治判斷，而應該強化專業幕僚、預算分析、成本效益評估以及跨年度資料比較。國會愈專業，行政權就愈不容易用資訊優勢規避監督。但反過來說，國會如果缺少足夠專業分析，卻直接作出大幅度資源調整，也可能產生另一種公共治理風險。
最後，我還是想回到三十年前研究預算時最深的感受。
預算從來就不只是財政問題。預算是政策，也是政治。政府把錢放在哪裡，代表政府認為什麼重要；立法院把什麼錢留下、把什麼錢刪掉，同樣是在表達國家的政策優先順序。Wildavsky甚至說過一個更值得我們深思的觀念：「預算改革就是政治改革。」因為改變預算，就是改變資源；改變資源，就是改變不同群體與政策之間的影響力。所以，預算有政治性並不可怕。民主政治，本來就應該透過國會決定公共資源如何分配。真正應該避免的，是把複雜的預算問題簡化成政黨攻防，把「刪得多」當成監督有力，或把「不能刪」當成維護行政權。三十年前研究預算，我從V. O. Key, Jr.的問題出發：為什麼把經費X分配給活動A，而不是活動B？三十年後，我想把這個經典問題倒過來，送給即將審議2027年度中央政府總預算的立法委員：為什麼要從活動A刪掉X元，而不是活動B？刪除之後，誰受益？誰受損？國家的哪一項能力因此增加？哪一項能力因此減少？
如果這些問題都能回答清楚，我相信，不論最後決定增加、刪減或凍結預算，都會比較接近專業的國會監督。而不是只有政治上的輸贏。(作者：賴昭呈，1967年生，2012-2018曾任國(臺中市)立清水高中校長。國立高雄師範大學英語系學士、國立中正大學政治學碩士、國立臺灣師範大學法學博士。自2018年起擔任台中市嘉陽高中校長迄今。)
